——十八屆中共中央政治局第二十七次集體學習
時間：2015年10月12日
主題：全球治理格局和全球治理體制
主講人：秦亞青（外交學院教授）
中共中央政治局10月12日下午就全球治理格局和全球治理體制進行第二十七次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調，我們參與全球治理的根本目的，就是服從服務於實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢。要審時度勢，努力抓住機遇，妥善應對挑戰，統籌國內國際兩個大局，推動全球治理體制向着更加公正合理方向發展，爲我國發展和世界和平創造更加有利的條件。
外交學院秦亞青教授就這個問題進行講解，並談了意見和建議，中共中央政治局各位同志認真聽取了他的講解。
習近平在主持學習時發表了講話。他指出，國際社會普遍認爲，全球治理體制變革正處在歷史轉折點上。國際力量對比發生深刻變化，新興市場國家和一大批發展中國家快速發展，國際影響力不斷增強，是近代以來國際力量對比中最具革命性的變化。數百年來列強通過戰爭、殖民、劃分勢力範圍等方式爭奪利益和霸權逐步向各國以制度規則協調關係和利益的方式演進。現在，世界上的事情越來越需要各國共同商量着辦，建立國際機制、遵守國際規則、追求國際正義成爲多數國家的共識。經濟全球化深入發展，把世界各國利益和命運更加緊密地聯繫在一起，形成了你中有我、我中有你的利益共同體。很多問題不再侷限於一國內部，很多挑戰也不再是一國之力所能應對，全球性挑戰需要各國通力合作來應對。
習近平強調，隨着全球性挑戰增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。這不僅事關應對各種全球性挑戰，而且事關給國際秩序和國際體系定規則、定方向；不僅事關對發展制高點的爭奪，而且事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用。我們提出“一帶一路”倡議、建立以合作共贏爲核心的新型國際關係、堅持正確義利觀、構建人類命運共同體等理念和舉措，順應時代潮流，符合各國利益，增加了我國同各國利益匯合點。
習近平指出，當今世界發生的各種對抗和不公，不是因爲聯合國憲章宗旨和原則過時了，而恰恰是由於這些宗旨和原則未能得到有效履行。要堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則爲核心的國際秩序和國際體系，維護和鞏固第二次世界大戰勝利成果，積極維護開放型世界經濟體制，旗幟鮮明反對貿易和投資保護主義。要堅持從我國國情出發，堅持發展中國家定位，把維護我國利益同維護廣大發展中國家共同利益結合起來，堅持權利和義務相平衡，不僅要看到我國發展對世界的要求，也要看到國際社會對我國的期待。
習近平強調，要推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排，推動國際貨幣基金組織、世界銀行等國際經濟金融組織切實反映國際格局的變化，特別是要增加新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權，推動各國在國際經濟合作中權利平等、機會平等、規則平等，推進全球治理規則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數國家意願和利益。要推動建設國際經濟金融領域、新興領域、周邊區域合作等方面的新機制新規則，推動建設和完善區域合作機制，加強周邊區域合作，加強國際社會應對資源能源安全、糧食安全、網絡信息安全、應對氣候變化、打擊恐怖主義、防範重大傳染性疾病等全球性挑戰的能力。
習近平指出，全球治理體制變革離不開理念的引領，全球治理規則體現更加公正合理的要求離不開對人類各種優秀文明成果的吸收。要推動全球治理理念創新發展，積極發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點，繼續豐富打造人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念。要加強能力建設和戰略投入，加強對全球治理的理論研究，高度重視全球治理方面的人才培養。
（新華社北京10月13日電）
專家學者觀點摘要
秦亞青：全球治理失靈與秩序理念的重建
【編者按】外交學院院長秦亞青教授在《世界經濟與政治》2013年第4期上發表了《全球治理失靈與秩序理念的重建》一文。文章認爲，全球治理本身是一個協商過程，是一個參與和身份重塑的過程，要真正改變全球治理失靈現象，就需要以多元主義的世界觀、以夥伴關係的思維方式、以參與治理過程的實踐活動建構起一種真正的全球身份認同。文章共分三部分，本書收錄時節選了第二部分。
改革和創新之所以如此艱難，一個根本的原因是國際規則背後的原則理念依然是過去沿襲下來的，沒有反映世界的現實情況。所以，重要的是理念創新。只有這樣，才能夠真正建立適應治理全球而不是治理國家的新的體系。在一個全球化的時代，在一個新興大國羣體崛起的時代，需要融合各種文明治理思想的新的治理體系，重建世界秩序的理念原則。爲此，本文提出以下三個基本的秩序理念：多元主義（pluralism）、夥伴關係（partnership）和實踐參與（participation）。
（一）多元主義：多樣性、包容性與互補性
多元
主義是第一原則。在討論世界秩序的時候，霸權秩序或曰“霸權治理（hegemonic governance）”是一個基本的範式。無論是霸權穩定理論還是自由制度主義，都強調是霸權國建立了國際秩序，提供了國際治理必需的公共物資。因此，霸權國是國際治理必不可少的要素。比如，新自由制度主義認爲，維護國際制度不需要霸權，但是建立國際制度則需要霸權國的權力支撐。霸權治理模式很容易被延展開來，成爲一種壟斷治理思維，也就是說，治理一個體系或是一個社會，需要一種主導力量。現實主義強調這種力量是霸權國的物質實力，自由主義強調這種力量是制度權力。現行的國際規則體系一直是管理國際事務的重要機制，因此，人們已經很習慣以這種理念思考問題，而忘記了我們生活在一個真正多元和多維的世界之中。治理一個多元世界，多元主義作爲一種理念是至關重要的，需要以“多元治理”的概念代替“壟斷治理”或是“霸權治理”的概念。只有真正樹立多元主義的思想，才能真正建立多元治理的體系；也只有建立起多元治理體系，才能針對全球性問題提出切實可行的解決方案。
本文提出的多元治理模式與霸權治理或是壟斷治理有着根本的不同，它包含了三個基本要素，即多樣性、包容性和互補性。多樣性是當今世界的現實，尤其是非西方國家進入國際體系和國際社會並開始發揮重要作用，多樣性就更加明確地表現出來。承認多樣性是構建多元治理模式的基礎，也是全球治理的合法性基礎。“多元統一（unity in diversity）”不應是一個口號，而應是對現實的承認，因爲任何試圖將多樣性變爲同質性的做法都不會成功。包容性具有同樣重要的意義。包容意味着融合來自不同行爲體的不同觀念和實踐，以便形成合理有效的全球治理。比如，“保護的責任”是進行人道主義干預的重要理念原則，認爲在一個國家無力保護國民免受人道主義災難的時候，國際社會有責任進行干預，對其國民實施保護。同時，也需要理解爲什麼很多發展中國家提出“保護中的責任”或是“負責任保護”的理念，因爲人道主義干預不僅僅是干預，干預只是手段，而目的是和平建設和長期穩定以使人道主義災難得到更根本的治理。包容性有助於我們分辨和界定不同行爲體在全球治理中的不同理念，並試圖將這些理念中合理的成分結合起來。包容性治理的對立面是霸權治理，是強行實施某種單一的管理模式，也是將自己認爲正確或是有益的東西強加於人。在當今日益多樣化的世界上，強加於人的做法是沒有合法性基礎的。
互補性在某種意義上更加重要。如果我們承認世界的多元性和文明的多樣性，承認強加的霸權治理不具合法性基礎，那麼互補就是在全球層面實現有效治理的重要途徑。互補性不僅承認世界的多樣性，而且自覺地相信不同文明的理念、價值、規範不僅不是衝突的，而且是互補的；認爲源自不同文明的思想和實踐可以通過平等對話相互融合並形成新的合體。平等對話的實現需要通過實施互補的原則。它不僅涉及利益上的互惠，也包含理念上的相互融會。一些西方學者已經深刻批判了文明衝突或文明優劣等持有偏見的觀點，提出了“多元文明和多維文明”觀。比如，民主和市場是被普遍認可的價值理念和制度取向，“己所不欲、勿施於人”也是具有普遍價值的理念。馬克斯·韋伯（Max Weber）曾經認爲東方儒家文化與西方自由市場實踐是難以結合的，但實際上，儒學文化圈的經濟體已經以充分的經驗證明兩者之間不僅可以結合，而且能夠促成意義重大的經濟發展。
（二）夥伴關係：集體身份與關係治理
夥伴關係是第二個重要的秩序理念。夥伴關係是對全球範疇內行爲體關係的一種再定位，認爲包括國家在內的世界行爲體不應當是現實主義世界的敵對關係，也不完全是自由主義描述的那種僅僅爲利益展開合作或是競爭的利益攸關方。夥伴關係是一種關係身份的認定，它是一種基於信任和認同的關係，背後的治理理念是關係治理。
西方學者更趨於提出利益攸關方的理念，因爲這是一種基於理性主義的概念。這是現有國際關係思維的主導話語，也是規則治理的基本假定。利益攸關方與規則治理的方式主要考慮到個體利益，但往往不能從對方的立場思考問題。利益攸關方也強調雙贏結果，但這種雙贏結果是一種博弈意義上的雙贏：如果一方不能夠保證自身利益的實現，就不會考慮另外一方的輸贏問題。絕對收益和相對收益只是一個表層現象，即便行爲體考慮的是絕對利益，這種絕對利益也必須是對自己有價值的利益。這樣一來，勢必產生一個高度競爭的態勢，身處其中的行爲體只能力求實現自身利益的最大化。大多數管理全球公地的談判都是在這種工具理性環境中展開的，迄今爲止，在涉及跨國威脅等重大問題上，全球治理幾乎沒有任何進展。
夥伴關係的概念是不同的，它的基本參照不是利益得失，而是相互關係的協調和整體氛圍的營造。關係治理將全球治理視爲一種對相互之間關係的塑造、協調和管理過程，將塑造關係身份視爲治理的要素，將協商過程視爲治理的根本所在。它與利益攸關方的一個根本不同點是，關係治理的基本機制在於協調行爲體之間的關係，使之朝着信任和“我們感”的方向發展，而利益攸關方的觀點仍然強調個體的利益得失。關係治理作爲一種有益的治理方式，可以彌補規則治理的諸多不足。
關係治理的成功與否在很大程度上基於全球夥伴關係的培育與發展，夥伴關係是一種關係身份而不是一種個體身份，關係治理也總是把行爲體視爲關係中的行爲體。
關係治理更多地來自中國的思維方式，也是中國傳統治理實踐的組成部分，是在一個文化共同體中經過幾千年實踐形成和發展起來的。在這種治理方式之中，關係性被視爲社會的一個基本概念，行爲體之間的關係是基本分析單位，治理因之也被界定爲管理、協調、平衡與和諧關係的過程。換言之，關係治理將行爲體之間的關係而不是行爲體個體作爲社會的關鍵所在，強調和諧關係是治理的重要內涵。根據這樣一種思維方式，整體利益而不是個體利益就成爲良治的關鍵目標。夥伴關係是一個關係性概念：行爲體可以通過建構夥伴關係形成一種集體身份，共同應對全球公地所面臨的挑戰。夥伴關係從根本上否認自我-他者或是“既有”和“反面”的一分爲二世界觀，而是強調利益和價值的互補性。和諧關係需要相互信任，這也正是夥伴關係的實質所在。根據這些基本的觀點，關係治理的理想模式是一個信任社會，其中有規則制度，也有關係認同，更有道德規範。對於國際社會的治理，規則是十分重要的，但管理和發展良好的關係也十分重要。在一個良好的關係環境中，社會治理的有效性就會大大提升。
當今的主導治理模式是規則治理，核心是國際制度，亦即以規則爲核心的治理模式。但是，其他治理方式確實存在。在威斯特伐利亞體系之外，有着其他國際體系或是類國際體系的存在，比如東亞的朝貢體系或是日本江戶時代的幕府體系。由於國際關係研究長期以來是西方學者的領地，他們的基本思想來源和實踐經驗是來自威斯特伐利亞體系以及後來發展演變的國際體系，所以他們的研究基本上是在這一實踐體系中產生的，難以想到其他國際體系的運作方式、實踐狀態以及背後的思想理念。進而，規則和關係不是相互排斥的二元對立，而是相互補充的二元融合。結合兩者形成一種綜合治理模式，可以使全球治理更加有效，也更具可持續性。關係治理不可能也不應當代替規則治理，關係治理和規則治理是相互補充的兩種治理方式。通過關係治理，可以培養和形成一種真正的夥伴關係，反過來又進一步促進整體治理的效度，最終形成一種既有規則可循、又有和諧關係的信任社會。
（三）參與實踐：積極治理與共同進化
使國際社會成員形成夥伴關係、參與全球治理，是比僅僅懲罰違規者更加有效的治理方式。在國際關係學界對全球治理的研究中，對參與實踐和夥伴感的研究甚少，因爲理性主義仍然是國際關係研究領域的主導話語。但心理學和社會心理學在這方面已經做過很多研究，不少研究發現，行爲體參與程度越高，它們的反饋就越積極。行爲體積極參與國際社會活動與接受國際規範是密切相關的。有效的治理模式是使國際社會成員參與到全球治理的過程之中，參與到國際制度設計、制定和實施的過程之中。只有這樣，才能塑造集體身份。現行國際社會的主導力量是西方國家，現行國際規則體系也基本上是西方國家設計和制定的。對於後來者而言，夥伴感而不是異化感是十分重要的。布魯斯·瓊斯（Bruce Jones）等人在批評小布什政府時曾經說過，“甚至對美友好的政府也反對美國將國際制度視爲工具的做法，即如果符合美國利益就加以利用，如果不符合美國利益就置之不理（並在言辭上加以貶低）”。這裡反映的就是一種後來者的異化感：國際規則是一種主導者的權力工具，後來者只能是被規則治理的對象，這樣的規則是不具合法性的，也不會達到有效治理的結果。
參與實踐是奠定全球治理合法性基礎的必要條件，是克服異化感的有效途徑。但這種參與必須是積極參與而不是消極參與。國際關係研究中曾經討論過“好規範/好規則”偏見，即預設現行規範都是好的，然後思考規範如何被傳播到“落後”者，使它們能夠接受並予以內化。這實際上就是要求國際規則體系和規範體系的後來者被動地接受和內化已有的規則規範。這是一種消極參與，是一種最終實現“同質化”的手段。有效治理需要的積極參與，不是要求行爲體簡單地遵守規則，而是一個共同設計和制定規則的過程，一個對話協商的民主過程，一個分擔責任、分享權力、共同維護全球公地的過程，同時也是一個培育夥伴感和建構夥伴關係的過程。
在積極參與的基礎上，就可以出現“共同進化（co-evolution）”效應。筆者曾討論過“共題（co-thesis）”的概念。如果僅僅以正題和反題式進化觀來觀察世界，則會將世界看成一個處處是二元對立、衝突四伏的場所，其中任何個體行爲體都以追逐自身利益爲目標，都必然進入與他者發生衝突的霍布斯叢林。如果換一種世界觀，則可能將世界視爲一個本質上是自我和他者二元互補的社會，自我和他者處於“共題”狀態，它們之間的關係不是正題反題式衝突，而是共題式進化，或“共同進化”，是雙方通過互補的方式融合，形成新的合題。這種參與過程不是建立同質性身份，不是要用一種話語替代、征服、消除其他話語，而是一個共同進化的過程：即自我和他者相互學習和借鑑、互爲生成條件、互爲變化條件、形成新的生命合體的過程。這是共同進化的根本意義，而這種意義只有通過以真正多元主義的理念參與全球治理實踐和形成夥伴關係才能夠體悟到。
（本章完）