法治政府建設：挑戰與任務
馬懷德
作者簡介
馬懷德，1965年10月生於青海西寧，中國首位行政訴訟法博士。現任中國政法大學副校長，中國政法大學法治政府研究院院長，教授，博士研究生導師。1999年獲全國傑出青年法學家提名獎，1998年獲霍英東教學基金會優秀青年教師獎。同時兼任北京市法治政府研究基地主任，國家人文社科重點研究基地訴訟法研究中心副主任，中國行政法研究會會長，中國監察學會常務理事。
核心觀點
社會矛盾急劇增多，社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒，維權意識增強，社會心理失衡問題，以及新興媒體的快速發展對法治政府建設帶來了新挑戰。
決策的科學化、民主化、法治化是推進法治政府建設的一個重點。
在新的條件下，約束和規範自由裁量權，保證嚴格、規範、公正、文明執法，保證法律實施很重要。
在推進依法行政建設法治政府過程中，要暢通法定救濟渠道，採用多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾。這樣才能夠維護社會的和諧穩定，也維護羣衆的合法權益。
當前法治政府建設面臨的挑戰
（一）社會矛盾急劇增多，對政府和社會治理提出了新挑戰
我國正處於經濟快速發展和社會轉型期，社會矛盾急劇增多，矛盾的表達方式也趨向極端化、暴力化，尤其在徵地拆遷、社會環境污染等事件中表現得十分明顯。通過網絡、微博、博客、手機短信等現代新興媒體表達不滿的無形化抗爭逐漸增多，成爲當前政府在推進法治政府建設過程中面臨的一大難題。
與此相對應的是，我國社會矛盾的解決方式也有它的特點，就是社會矛盾一旦發生，在處理過程中過度依賴行政手段，忽略了法治手段。諸如信訪不信法，信上不信下，信大不信小，信權不信法。結果現在很多非常尖銳複雜的社會問題和矛盾，一股腦地都堆給了黨委政府，而黨委政府只能用行政化的方式來解決這些社會矛盾。
在某種意義上，這是一種人治的表現，老百姓把希望寄託在個別“青天”身上，往往都是領導批了這事就解決了，領導不批可能就沒人解決。最後就變成了大家都按照領導的批示辦事，而不是按照法律辦事。所以黨的十八大報告強調“要更加註重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，要提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”，十八屆四中全會明確提出“強化法律在維護羣衆權益、化解社會矛盾中的權威地位”。這裡強調的就是，我們不靠法治是不行的。過度地依賴人治、依賴行政方式最後的結果就是法治的倒退，就是損害國家法治的權威尊嚴和統一，也從根本上損害了老百姓的合法權益。因此，當前推進依法行政、建設法治政府，面臨的第一大挑戰就是如何去預防和減少化解這些社會矛盾。因爲社會矛盾數量越來越多，問題越來越複雜，解決的難度越來越大，政府如果不能夠積極應對，特別是不能從源頭上化解減少這些矛盾，那麼政府的職責就很難說是履行得好。
社會矛盾要靠法治渠道解決，政府在這個過程中要發揮什麼作用呢？政府是要通過公平公正的政策，科學民主的決策，通過合理合法的行政措施和行政行爲，從源頭上減少社會矛盾的發生。如果政府能夠嚴格地依法行政，就可以從源頭上減少社會矛盾，從根本上化解進而消除社會矛盾。
（二）社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒，維權意識增強，社會心理失衡問題，對推進法治政府建設提出了新挑戰
在價值觀多變多樣多元的大背景下，有兩個向度的變化。一個就是老百姓公民意識覺醒了，維權熱情高漲，有表達的慾望，參與的熱情，監督的想法還有知情的權利。這對政府是一個挑戰。老百姓已經不是那種逆來順受的草民順民，他會思考質疑甚至對抗政府的決定。現在一些農民爲了徵地拆遷申請行政複議，往往不需要律師代理，他們對政策法律的熟悉程度有時會超過一般的公務人員。爲什麼？因爲關係到他自身的切身利益，這就是中國公民的一種新特點。當然也有問題，就是我們現在老百姓權利意識增強了，知情權、表達權、參與權、監督權的熱情高漲，但是規則意識、義務觀念、社會責任感並不是很強。
社會價值觀多元多樣多變之後，容易導致社會心理失衡。老百姓生活上富裕了，經濟條件改善了，並不意味幸福感增強了。往往是在這個過程中，容易產生對社會的不滿，社會心理失衡。因爲經濟快速發展必然導致貧富分化，社會急劇轉型必然導致了很多人被邊緣化，出現相對剝奪感。現在中國社會的相對剝奪感確實是在加劇，再加上一些特權存在，導致整個社會分化比較嚴重。這種分化往往會引發社會矛盾。
從某種意義上說，公民意識覺醒會推動中國的法治與社會進步。相對於那些暴力分子和嚴重干擾社會秩序的人，理性依法維權的公民無疑是好公民，我們應該保護他們的訴訟熱情和維權熱情，引導和鼓勵他們，而不是打壓排擠他們。如果每個老百姓都能夠依法理性維權，這個社會就會有進步。但是，公民意識覺醒和社會心理失衡也會帶來社會的不穩定，這就要求政府必須採取強有力的措施，預防和化解這些社會的不穩定因素。社會政策必須公平公正，決策必須合理，執法必須公正、規範、文明。維護社會和諧穩定，就必須從規範公權力入手。
（三）新興媒體的快速發展對法治政府建設帶來的新挑戰
據統計，當前我國手機用戶超過10億，網民超過6億，微博用戶超過5個億，微信的用戶也已經超過3億。大規模使用現代新興媒體，對政府的管理造成了很大的影響和挑戰。新興媒體對政府管理活動的監督比其他監督形式要有力得多、直接得多、快得多。對官員個人的監督效果尤爲明顯。這對政府推進依法行政、建設法治政府提出了更高的要求。
法治政府建設的主要任務
（一）提高決策的科學化、民主化、法治化水平
黨的十八大報告提出要科學決策、民主決策、依法決策，提高決策的科學化、民主化、法治化的水平。十八屆四中全會強調要健全依法決策機制。這些年來，很多社會問題和矛盾，源於我們的決策不科學、不民主、不規範。發生的多數羣體性事件，都與關係老百姓切身利益的公共決策有關。而公共決策沒有履行必要的程序，比如說公衆參與、專家諮詢論證、集體討論決定、風險評估等，這自然就會引發這樣那樣不同的意見，這些意見通過新興媒體的傳播，很容易形成聚合效應，進而發展成一個重大的公共羣體性事件。
所以，決策的科學化、民主化、法治化是推進法治政府建設的一個重點。但是這個工作任務很重，推進的難度很大。《行政訴訟法》實施以來，先後公佈的相關法律，包括《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》，基本上是圍繞着具體行政行爲展開的。而抽象行政行爲、紅頭文件、政府決策，基本上游離於法制之外，缺乏有效的約束和規範。如何規範抽象行政行爲，特別是行政決策活動，成爲當前法治政府建設中的一個非常重要的任務，也是一個難點。
2010年國務院發佈的《關於加強法治政府建設的意見》，對決策做了一些明確的要求，建立了三項制度。第一個就是規範性文件的清理制度。所有的政府決策規範性文件，必須兩年清理一次，規章五年清理一次。爲什麼要清理，因爲由於紅頭文件太多太濫了，往往跟法律法規相牴觸，不一致，所以必須及時清理。第二項制度就是規定了行政決策的程序。凡是涉及羣衆切身利益和社會公共利益的重大決策，必須履行五道程序：一是公衆參與，二是專家諮詢論證，三是合法性審查，四是風險評估，五是集體討論決定。這五個程序缺一不可。第三個制度就是決策的責任制，也就是決策問責，決策責任追究，實行誰決策誰負責的基本原則。
這個決策程序是未來法治政府建設中需要重點關注的。建立科學民主的決策機制和程序，有賴於我們提高依法科學民主決策的意識，制定相關的行政程序等方面的法律。
（二）進一步嚴格規範文明執法，確保法律的有效實施
很多社會矛盾是在執法過程中引發的。當前，行政執法有兩方面的問題值得關注。第一個就是選擇性執法問題比較嚴重。選擇性執法的結果看起來好像是合法的，執法的權限、執法的程序方式可能都是合法的，但是執法的目的和主觀動機不純，這會極大地損害執法的公信力和執法的權威。第二個是執法過程中的暴力執法、釣魚執法、敲詐式執法屢見不鮮，這會帶來嚴重後果。因爲公權力在執法者手上，想濫用很容易做到，但老百姓對政府公信力的認識會發生質的改變。
因此，在新的條件下，約束和規範自由裁量權，保證嚴格、規範、公正、文明執法，保證法律實施很重要。現在我國法律體系已經形成，有法可依的問題已經基本解決了，現在要解決的是有法必依、執法必嚴、違法必究的問題。
爲了解決這個問題，我曾經提過一個建議。希望通過建立以法治爲重要指標體系的政績考覈評價體系即“法治GDP”保證法律的實施。過去政績考覈都是考覈領導幹部的經濟GDP，以後除了經濟的GDP之外，還應該考察他法治GDP，也就是說他在貫徹落實法律，實施法律方面的成績如何。很多地方建立了法治政府考覈評價體系，把法治納入政績考覈評價體系之中，佔10%、5%、3%不等。如果能建立起一個把法治作爲重要指標的政績考覈評價體系，一定會促進法律實施。
（三）建立多元化的暢通的法律
救濟渠道
目前法律規定解決糾紛的渠道很多，有人民調解、行政調解、行政裁決、行政仲裁、民間仲裁、訴訟、複議、信訪，至少有8種途徑。但是從糾紛解決的實際選擇看，法定的救濟渠道並不是很暢通，老百姓選擇信訪不信法，通過信訪要求黨委政府解決糾紛。而信訪本質上是人治的方式，雖然在特定的案件上能夠滿足個別人的利益訴求，但往往會以破壞法治爲代價。比如法院的終審判決已經生效，但當事人不服，到政法委、國務院甚至中央去上訪，希望得到領導的批示。抓住了政府維穩的軟肋，通過鬧訪、纏訪的方式來達到自己的目的，使得本來已經解決了的法律糾紛和矛盾，陷入了新一輪糾紛的循環之中。於是，很多糾紛並沒有走法律渠道，沒有通過申訴或者上訴解決，而是通過非法定的渠道得以解決，這就造成了信訪不信法、信上不信下的現象。當然，我們不排除有的法院存在司法不公、司法腐敗、司法黑暗等問題，但是，在糾紛解決問題上，還是要引導人們理性維權，通過法定救濟渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。
維持社會的和諧穩定，解決糾紛，必須依靠法定的救濟渠道，包括行政複議、仲裁、訴訟等。首先，要讓司法成爲人民信賴的糾紛解決渠道。在修改《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的時候，應該降低訴訟門檻，擴大受案範圍，降低訴訟成本，增強司法的公信力透明度和說理性。當司法透明度不斷提高，受案範圍擴大，訴訟成本下降，效率提高，特別是執行效率提高之後，老百姓才能信賴司法，司法才能樹立權威和尊嚴，司法纔有公信力。其次，要加強後續的監督保障，否則的話，政府違法沒人管，法院該受理的案件不受理，大量的案件被推至法院門外，老百姓自然就會找別的出路了。所以，在推進依法行政建設法治政府過程中，要暢通法定救濟渠道，採用多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾。這樣才能夠維護社會的和諧穩定，也維護羣衆的合法權益。
法治政府建設的關鍵
當前影響和阻礙法治中國建設的主要因素有哪些呢？我認爲至少有以下方面：一是公權力不受規範，一把手濫權、法外用權，以言代法壓法廢法的現象仍然十分嚴重，特別是地方黨政負責人超越憲法法律行使公權力而不受監督制約的問題始終未能解決。二是權力行使不透明，暗箱操作、利益交換、特權腐敗現象嚴重。三是權力行使的方式依然停留在計劃經濟時代，靠人治建立起來的權力運行體系十分牢固，難以突破。領導的批示、指示、會議紀要仍然發揮着比法律還要重要的作用，辦公會、協調會等依然是行使權力的主要形式。四是多數法律法規仍然得不到有效實施，在具體實踐中淪爲“一紙空文”。說到底，從現實看，我們還遠遠沒有把權力關進法律制度的籠子裡，這是當前法治中國建設的要害之所在。
如何推進行政法治、建設法治中國，黨的十八大報告和十八屆四中全會給出了路線圖。我認爲推進行政法治的關鍵有三：
一是高層領導的政治決斷和信心。任何權力規範和約束都應該也只能自上而下進行。政治家要有倡導和推行法治的決心和信念，運用足夠的政治智慧，能夠厲行法治、自我限權、帶頭守法，那麼，法治中國建設就有希望。
二是重點規範約束公權力，將其納入法治軌道。特別要通過立法和制度建設對地方黨政一把手的權力加以更加嚴格的硬約束。由於決策權是權力的最重要形式，理應受到最嚴格的制約，應當儘快制定《重大決策程序條例》，科學合理界定各級政府和黨委的決策權，健全完善決策機制和程序制度。通過統一的程序規則約束公權力的行使，細化已有的程序規範使之更加嚴密，保證行政程序規則的普遍約束力，防止決策機關規避程序法濫用決策權，確保每項權力都受到法律的嚴格約束，將行政決策機關自由裁量的餘地縮限爲最小。同時，應當進一步擴大信息公開的範圍，將領導批示、指示及一切行使權力的表現形式納入信息公開的範圍，實現真正意義上的黨務、政務、司法、公共事務的信息公開，通過公開約束規範公權力。要面對公民社會逐漸成長、社會力量不斷壯大的客觀事實，充分利用公衆的監督熱情和現代新興媒體的便利，實現對公權力行使的全時空監督，防止權力濫用和失控。
三是普遍提高公務人員的法律素養和法治觀念。在經濟社會急劇轉型發展的今天，推進行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質的公務人員。應當儘早確立以法治爲重要指標體系的政績考覈評價體系，即“法治GDP”。地方黨政領導能不能得到重用提拔，關鍵要看他是不是有法律意識，是不是善於運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。要改革現行的領導幹部選拔任用制度，重視提拔使用法治觀念強、法律素養好的優秀幹部。
（本章完）