發揮地方立法引領作用破解地方改革發展的突出問題
許傳璽
黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。法治是國家治理現代化的重要內容，通過加強立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系，是推進中國特色社會主義制度完善發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。在全面深化改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮立法的引領和推動作用。
一、爲什麼強調地方立法在改革發展中的引領和推動作用
強調立法的引領和推動作用，是對法的功能和作用的深化拓展，體現了時代發展的要求。法的功能和作用，一般可歸納爲兩個方面，一是規範功能，二是社會作用。規範功能具體表現爲指引、評價、教育、懲罰功能，其中指引功能體現了法律規範功能中的引領作用。立法的引領推動作用，更多或者說主要體現在法的社會作用上。法的社會作用是從法的本質和目的方面說明法的功能。法來源於社會生活，是實踐活動的總結和確認，但法通過對行爲安排和關係調整，對社會生活產生巨大的反作用，這種反作用集中體現在對社會生活的指引促進上。歷史經驗充分證明，法對行爲方式的養成和社會活動的推進，具有十分重要的作用。從這個意義上說，立法的引領推動作用是法的本身固有的重要功能。
目前，在改革進入攻堅區和深水區的歷史新階段，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了重大戰略部署，提出了各領域改革任務，教育、醫療、住房、養老、就業、環境、資源、收入分配、城鄉統籌等領域涉及的人數衆多、利益複雜，改革牽一髮而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題的根源和解決方法。立法作爲法治建設的重要環節，既是調節社會利益關係的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔改革風險、推動改革深化的有效途徑。改革從法治的意義上說就是“變法”。堅持立、改、廢相結合，一方面要求地方立法的決策必須與改革發展的決策相結合，及時把改革的成功經驗用立法的形式固定下來；另一方面，要求地方立法必須適應改革的實踐，把現有法規中阻礙改革和社會進步的規定及時加以修改或廢除，爲改革發展提供法制保障。改革越深入，越要強調法治，通過立法來引領改革方向、推動改革進程、保障改革成果，讓全體人民共享改革紅利、法治紅利。
強調立法的引領和推動作用也是全面推進依法治國的有效途徑。樹立法律權威，堅持有法必依，是當前和今後一個時期全面推進依法治國戰略的重要任務和攻堅環
節。忽視法律權威，有令不行、有禁不止，國家和人民的利益必將受到損害。我國正處於全面建成小康社會和全面深化改革關鍵時期，更要強調運用立法手段，通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協商的基礎上，以法律作爲社會認同的最大公約數，使法律成爲全社會一體遵行的規則。當前，我們必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。立法的任務是建章立制，既爲國家生活和社會生活訂章程，又爲依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法立規矩。因此，完善和發展中國特色社會主義制度，推進依法治國，離不開立法的引領和推動作用。
二、如何發揮地方立法在改革發展中的引領和推動作用
發揮地方立法在改革發展中的引領和推動作用，關鍵是要處理好改革決策與立法決策之間的關係。當前，改革發展對立法的要求，已經不僅僅是總結實踐經驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動迴應、事後總結和局部反映，而是要對社會現實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規範和全面推進。具體來說，就是要增強立法的針對性，要緊緊圍繞經濟社會改革發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點領域和關鍵環節，積極推進重點領域立法，以法律規定的內容科學合理協調利益關係，真正解決問題。
“問題引導立法”是使地方立法能夠真正解決地方改革發展中出現的實際的困難與新問題的有效指導思路。“問題引導立法”是在地方立法中堅持科學發展觀，實事求是，一切從實際出發，深入推進科學立法和民主立法，提高立法質量最有效的實現路徑。它是地方立法的起點，具體而言是指地方人大常委會應當從地方經濟社會發展過程中出現的立法問題中確定立法項目。從立法的過程來看，主要是指導法規案的準備階段的工作以實際問題爲出發點，通過對現實問題的理性分析，運用法學邏輯與思維，概括其中的法律問題予以分析論證，就其中的立法問題給出立法解決。
“問題引導立法”的一般實現路徑包括以下三方面：（1）從現實問題到法律問題的分析。在強調以法律手段爲主來管理社會生活的時代背景下，我們必須清楚地認識到法律並不能解決所有社會問題與矛盾，法律只是行爲規範的一種，法律在作用於社會生活的範圍、方式、效果以及實施等方面存在着一定的侷限性，因此，面對一種社會現象、一種現實問題，希望對其進行立法，首先要確定其中是否存在法律適用的空間，確定其是否屬於法律的問題。
（2）從法律問題到立法問題的分析。面對現實問題，即使能夠確定其應屬於法律調整的範圍，是否要納入立法問題的範疇仍需要對現實問題的屬性進行分析，對其社會需要程度予以確定，並非所有的法律問題都能歸結到由立法方式解決。畢竟，穩定性是法律追求的一個重要價值，法律相對於發展的現實世界是靜止的，不可能經常修改變化。社會發展速度越是迅速，法律與之存在的相對滯後性之間的矛盾越發突出。我國現行的法律、法規、規章的規定很多基於對現存社會關係的確認和保護，解決短期內的法律問題，但由於經濟和社會發展的可變性與立法的相對穩定性之間存在的矛盾和衝突，往往出臺不久就面臨着過時和修改的命運。此時，除了立法，司法更應成爲解決法律問題的重要手段。因此，在法律問題出現的情況下，先由司法根據法律方法予以解決，積累相關的處理經驗、積攢對法律問題的確認，無疑更有利於立法的針對性和操作性。（3）從立法問題到立項問題的分析。立法問題的存在產生出立法需求，但並非所有的立法問題都能在同一時間通過立法解決。立法資源的有限性與不斷增長的立法需求之間的矛盾，是各級立法機關所面臨的最大挑戰。因此，在正式立法之前需要對立法供給予以研究，這一研究的過程就是立法立項的內容。在開展立項研究時，應當根據《立法法》對立法資源的配置制度，避免重複立法，在先行先試和拾遺補缺方面多下功夫，通過立法必要性、可行性和合法性論證，確認立法需求的真實性和急緩程度，確定能否響應需求和響應需求的方式，避免盲目立項帶來的弊端，提高地方立法效益，實現立法資源的合理配置。立法立項對於提升立法質量，推動整個地方立法工作有計劃、分步驟、有重點的開展都有重要意義。
具體到北京市地方立法來說，要堅持針對問題立法，立法解決問題，針對北京市經濟社會發展和人民羣衆需要解決的突出問題，始終把握“該做、能做、有用、有效”的原則，準確掌握首都的具體情況和實際需要，圍繞法規涉及的不同利益主體和不同的利益訴求，整合協調各方面的利益。這也正是地方性法規的優勢。通過人大代表把各方面的利益訴求反映上來，發揮人民代表大會制度的優越性，使制定出來的地方性法規符合實際情況，體現首都的經濟、文化和社會發展的特殊性，整合各方面的利益，解決現實生活中存在的問題，增強法規的針對性和實效性。
總之，以問題引導立法的基本思路能夠使地方立法工作達到不斷適應新形勢、解決新問題、引領新發展的要求，實現以地方立法引領改革，以地方立法破解改革難題，以地方立法推動發展的目標。
（本章完）