完善憲法監督制度始自保障公民知情權
崔英楠
我國現行憲法在總綱、第二章“公民的基本權利與義務”、第三章“國家機構”圍繞規範國家權力依法運行規定了各種監督制度。這些規定不僅全而且具有法律效力，對於保障公民合法權益、約束國家權力依法運行起到重要作用。筆者認爲，監督權往往是與公民知情權緊密相連，要進一步推動憲法對權力運行的監督制度的實施，一個重要方面就是擴大公民和社會的知情權，逐步健全國家機關信息公開制度和公職人員財產公開制度。
（一）現行憲法對監督國家權力依法運行作出規定
首先，現行憲法明確規定了各級人大及其常委會對政府、法院和檢察院（即“一府兩院”）的監督，規定了各級政府對其組成部門和下級政府的監督，規定人民法院是國家的審判機關、人民檢察院是國家的法律監督機關。這些規定明確了各級和各類國家機關行使的不同職權、擔任的不同任務，但是維護着同一個目的，也就是維護憲法和法律的權威和秩序，保障公民權利和公共利益，以及規範國家權力依法運行。這體現的是國家機關協調配合、相互制約，是“權力制約權力”方式，
其次，我國憲法還從公民有權監督的角度規定了憲法監督制度，它集中規定在第二章“公民的基本權利和義務”之中。公民的基本權利實際上就是對國家權力的制約和監督，因爲國家權力不得非法侵犯，否則必須承擔相應的法律責任；明確規定公民積極行使的監督權主要體現在第四十一條規定的“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行爲，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這實際上體現的是“權利制約權力”的方式。
最後，爲確保憲法有關規定落到實處，明確憲法實施的監督機關是全國人民代表大會及其常務委員會。第六十二條規定：“全國人民代表大會行使下列職權：……監督憲法的實施；”第六十七條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：
（一）解釋憲法，監督憲法的實施；……”需要注意的是，兩者雖然同是專門憲法監督機關，但是由於全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，地位低於後者，因此實際上兩者審查的權力是不一樣的。全國人民代表大會能夠審查基本法律和全國人大常委會制定的一般法律，而全國人大常委會，除了特定情形下，只能審查基本法律以下的法律文件。
（二）現行監督制度的薄弱環節：缺乏“內在監督”
在實踐中，依據憲法制定的地方組織法、監督法等法律法規對規範國家權力依法運行進一步規定了各種監督制度。但是，儘管我國憲法、法律有關監督制度比較豐富，僅就監督途徑而言，卻似乎更傾向於“外在監督”，而缺乏“內在監督”，制約和影響了監督效果。
這裡說的“外在監督”，是指監督者不進入到被監督者的情境中進行監督，即監督者只能通過不完整信息對被監督者外顯出來的行爲予以監督。我們說，大多數時候，監督者要尊重被監督者的隱私和秘密，比如，公司的秘密就受到法律的嚴格保護，任何人和國家機關不得非法侵犯。對於涉及公司的秘密，如公司的財務狀況、薪酬等，除了自願向公衆公開之外，任何人和機關不得竊取、傳播和使用。因此，在一般情況之下，對公司的法律監督，只能是“外在監督”。但是，在某些情形下，法律可強制某些人或某些公司公佈其他人和其他公司無需公佈的信息。如上市公司就必須向公衆披露高管的薪酬、財務狀況、經營狀況等重大內部信息，這些信息的披露，就會使得社會和投資者進入上市公司的內部，對上市公司經營情況進行了解、研究和監督，這就是本文說的“內在監督”，也就是說監督者能夠基於被監督者的情境進行監督，即監督者能夠充分了解信息、設身處地對被監督者進行監督。
目前，我國憲法、監督法等法律規定的監督制度在現實中往往落實在“外在監督”，尚缺乏有效的“內在監督”，表現爲：國家權力依法運行情況尚未實現公開透明，公民知情權沒有得到充分保障，也就無法充分有效行使監督權。究其實質，一個重要原因是認識問題和制度問題，一些部門更願意將國家機
關以及公職人員履職情況作爲個人隱私看待，不願意向社會公開，現實中也缺乏信息公開制度，導致監督者無法瞭解被監督者的情況而無法實施有效監督。
爲解決監督者與被監督者的信息不對稱問題，確保憲法、法律有關監督制度得到有效實施，就要大力推動國家機關信息公開制度和官員財產公開制度。
政府信息公開制度最早出現在瑞典。1776年，瑞典制定的《出版自由法》賦予了普通市民享有要求法院和行政機關公開有關公文的權利。到目前爲比，世界上有四十多個國家和地區制定了專門的信息公開法。從各國實踐中可以看出，建立政府信息公開制度是增強行政系統運作的透明度，維護社會穩定，保護公民權利的最好途徑。2008年5月1日，國務院頒佈施行的《政府信息公開條例》，明確立法宗旨是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民羣衆生產、生活和經濟社會活動的服務作用”，這爲政府信息公開指出了一個應然的方向，對於保障公民的知情權以及憲法法律賦予的監督權提供了基礎保障。筆者認爲，今後應當按照“公開爲原則，不公開爲例外”的基本要求，大力推行國家機關信息公開工作。
官員財產申報與公開制度在我國首次提出是1987年，目前在各地已經有各種形式的實踐，但尚未形成全面的、法治的制度機制。筆者認爲，建立官員財產公開制度，能夠讓人民羣衆更加充分地瞭解國家權力運行情況，從而更好地進行監督。一是可以提高監督的權威性。完善財產申報與公開制度，有助於對作爲國家機關重要組成部分的官員的履職情況進行依法監督，使得黨紀國法監督更加具有權威性。二是可以提高監督的實效性。覈實官員申報財產之真實性，僅僅依靠某個國家機關，顯然不現實。通過財產公開，可以使監督者依法瞭解被監督者任前、任後的財產狀況。三是可以提高監督的全面性。有很多領域基於特定的原因，權力的行使不能公開，比如涉及國家秘密、商業秘密的事項就不得公開。因此，判斷有關公職人員是否利用權力牟利，一個方式依然是財產公開制度。
（本章完）