改革軍制，最難的其實還不是制度，而是不合適的人到何處去。新的制度之下，原來的將校士卒很多都不合適。對他們的改造學習，及其後續安排纔是最棘手的。
徐平最終想通，不能把禁軍的現狀歸結於某一個人的錯誤，或者某一羣人的錯誤，要充分地認識到，禁軍的將校士卒同樣是舊制度和軍事文化的受害者。這樣一種思想，是禁軍改制全面展開的基礎。如果把禁軍現在的局面，歸結到是禁軍中人的錯誤，從而把他們一腳踢開，完全另起爐竈，是不合適的。這樣做政權不負責任，也表現了當權者沒有政治擔當，最終後患無窮。理政者把政治原因轉稼到人的身上，不把這些人當自己人，讓他們爲政治行爲背黑鍋，或許能一時解決問題，但也種下了禍根。你不把別人當人，那他們視你爲仇寇就理所當然，罵是輕的，真逼得活不下去了同歸於盡也是天經地義。
制度是管人的制度，文化是人所表現出來的文化，制度和文化的落後由特定的人羣表出來，錯誤卻不應該由這特定的人羣還承擔。認識到現在的禁軍同樣是落後的制度和文化的受害者，當政者便當憐之愛之，而不應當把他們當垃圾掃到一旁。他們不能夠適應新的制度和文化，朝廷應當爲他們找出路，讓他們能夠開始新的生活。改革制度和文化，同時完成人的改造，才能夠最終完成軍制的改革。
禁軍原有上層將領的能力不足，他們已經習慣了原來的管理體系。新的制度，要求有較高的文化和專業知識，要求有較高的協調組織能力，以前那種簡單粗暴的管理方法行不通了。很大一部分人轉變不過來，即使組織學習，也只有少數人能轉變，大部分人終究還是要被淘汰。這是事實，當政者沒有權力抱怨，應當給轉變過來的人以新生，也要給轉變不過來的人以另一種生活。埋葬舊的文化和制度，把人從那種制度和文化中解放出來。
底層的士卒也有同樣的問題，在禁軍舊制度和文化下主動性不足，積極性不高，責任感不強，過於注重經濟利益。對他們的改造同樣非常困難，要有充分的思想準備，軍制改革全面鋪開，可能會面臨大量舊軍人除役，要安排出路的問題。這跟歷史上新中國改造舊軍閥軍隊不一樣，那時候軍閥部隊的軍人多是參軍未久，不足一代人的時間，現在的禁軍卻有數代一兩百年的從軍家族，而且爲數不少。讓他們適應新的軍事制度和文化，非常困難。他們渾身不自在，困苦難當，軍隊也受不起折騰，不如別尋出路。
幾個軍中最重要的人物聚在一起，討論最多的還是舊軍人的出路問題。全國二十餘萬廂軍已經爲數不少，無法再向裡面大量增加人員，淘汰的舊軍人最終要離開軍隊。
最大的去處無非是營田務和三司屬下的場務，營田務還好，三司場務是不願意接收這些人的。難管理，不願意幹活，遊手好閒自由散漫慣了，不適合工場。
明鎬道：“前日程參政從京城發來公文，三司已挪出六十萬貫現錢，用於安置除役禁軍士卒。只是這些人向何處去，中書一直定不下來，着實難辦。”
徐平道：“河北禁軍多是本路人氏，讓他們離鄉土多不願意。中書和樞密院先前問過幾次，欲招人去西北，只得不足萬人，杯水車薪而已。要安置他們，還是先從河北路想辦法。等他們離開了軍營，慢慢習慣，再勸其向其他幾路去。”
“留在河北路也不是不行。由於黃河決堤，大名府以東以北被淹地方不少。今年河水已經退去，歸於新河道，有不少土地要重新開墾。可以讓三司在這一帶建幾處營田務，引一些除役兵士去。依先前安置的人來看，他們還是願去營田務的。”
河北路流民回鄉，是由杜衍在督促安排，對此瞭解較多。百姓受災，流落到其他州縣渡荒，並不是所有的人都會回來。總有人留在外地不回鄉，是以閒田衆多。只要三司肯拿錢出來，收買土地，營田務建起來並不難。營田務是半軍事化管理，生活有保障，雖然不如地方上自由，但很多禁軍兵士喜歡，他們習慣了這種生活。
按照安置標準，凡是除役的兵士入營田務，每一家人分三間房，另有三十貫錢作爲安家費。這個標準可是不低，相當於中等戶。營田務生產資料，如田、牛、犁等農具，都是營田務所有，不需要農戶自辦。進營田務的除役兵士，基本是拿着錢，帶着行禮，與家人到地方便可以開始新的生活。這種安置方法，是比較順利的。
只是營田務能夠接收的人終究有限，整個河北路，最多也就接收五六萬人，使勁向裡面塞也突破不了十萬人。禁軍一人到地方就是一戶，十萬戶相當於大州，已是不容易。
說起安排禁軍士卒入營田務，徐平不由搖頭嘆氣：“現在最讓人覺得難辦的，是想入營田務的士卒，也多是軍中想留下來的人。願意種田過活的，多忠厚老實，哪個軍官不想把這些人留下來？反而是那些不適合在軍營的，怎麼勸都不願意走，最是麻煩。”
幾人深有同感。願意幹活的人哪裡都想要，軍中也想留下來。真正神憎鬼厭，遊手好閒慣了的，地方不想要，軍中同樣不想要，偏偏他們不願意走。在軍營，不管怎麼樣都有一份固定口糧，到了外面可就未必。不管營田務還是三司的場務，再是說得天花亂墜，都有一個共同的特點，幹活多的多得，幹活少的少得，不耕不稼者不得食。
見了幾個人的樣子，趙禎有些着急，道：“軍中兵士，俱都一樣，委實有遊手好閒好吃懶做之徒，終歸少數。這些人也要安排去處，萬不要馬虎大意。留在軍中爲害，斷然是不可以的，不然軍中改制會成爲空談。不給後路，趕出軍中來更是不行！”
徐平等人苦笑。外朝大臣難不難皇帝先不管，得把他的威望保住，把這些人的人心籠絡住。禁軍，特別是駐開封城的禁軍，閒漢着實不少，趙禎也知道得很清楚。改製爲新禁軍之後，這些人絕不許留在軍中，這一點趙禎明白得很。把他們趕出軍營，一定要安置得當，不然鬧出事來不行。怎麼安排，那就不是皇帝操心的事了。
最後，徐平道：“不如這樣吧，把這些不適合在軍中，又無處可去的人，暫時不除去軍籍，別編爲一軍。自滑州以下，黃河泥沙年年淤積，如今河道已高於兩岸甚多，下游又豈能夠不決堤？新衝出的河道，中書派人查探，入海處又已開始堆積泥沙，只怕安穩不了幾年。這別編出的一軍，就讓他們清理黃河水道，不要再成大災。具體辦法以後再想，由三司拿出一些錢來，先把這些人養起來。”
只要上游的泥沙不斷，治理黃河就無法一勞永逸，要做好持久戰的準備。讓除役無處可去的禁軍士卒，先做這一件事，用幾十年的時間，把問題解決掉。等到這些人和他們的子孫後代習慣了地方生活，慢慢引導到其他地方去。那個時候，治理黃河就交給地方上就好了。惟一的問題，就是三司要在以後的數十年中，每年編列一筆數目不菲的治河經費。
想了一會，杜衍道：“如此做也不是不行。治河花錢再多，還能比養軍更多？便從孟州一直到河口，編成一支治河大軍，設一提舉官員，安置無處可去的禁軍士卒。”
趙禎道：“如此可行。若三司錢糧艱難，可從內庫助一些。”
說完，趙禎熱切地看着幾位宰執，想讓他們謝一謝自己。卻不想徐以下，幾個人都沒默不作聲，沒那個意思。
把人從禁軍中剝離出來，用於治河，自然就成了廂軍。廂軍的待遇比禁軍差，但爲了安撫人心，中書不會降他們的俸祿。三司的錢沒有省下來，真正省錢的，是從此不用給他們發賞錢了，省下來的是趙禎內庫的錢。惡人由宰執們去做，省了趙禎的錢，他拿內庫的錢助三司是天經地義的事情，憑什麼要謝他。
趙禎自己也明白這個道理，尷尬地笑了笑，沒有再提。道：“提舉河事必須重臣，朝中誰可當此任？”
杜衍道：“王沿曾與昭文相公一起相度導洛入汴，當時或有小錯，此時卻爲行家。
提起王沿，包括趙禎在內，一起看着徐平。當年兩人一起勘探河道，不少矛盾，最後王沿鬧得灰頭土臉。現在徐平做到了宰相，不知怎麼看當年的這個老冤家。
徐平笑了笑：“此一時彼一時，王沿先到嶺南，再到西北，所到之處有政聲。可招其回朝，若對河渠事真個熟悉，自可用他。”